构建“幸福社区”新型服务体系研究

　　“幸福社区”建设是“三生融合、建幸福温州”的基础工程。完善的社区服务既是社会进步的标志，又是提升居民日常生活便捷和幸福感的重要保证。随着市、区两级对“幸福社区”建设的全面部署，如何以构建新型社区服务体系为切入口，切实提高社区综合服务能力和水平，提升老百姓幸福指数，已成为当前进一步加快推进“幸福社区”建设的迫切要求与关键所在。

　　一、幸福社区内涵及社区服务

　　(一)幸福社区内涵

　　幸福是人们对自己生活满意度的一种主观感受。每一个人对于什么是幸福、什么是幸福社区，有着不同的理解和体验，但幸福和幸福社区并非完全没有客观标准可循。普遍认为，能让居民感到安全、便捷、富足、认同和文明的社区就是幸福社区。具体而言，幸福社区的内涵应包括以下几个方面：

　　1、居住环境的安全感。良好的社区治安是社会稳定、和谐的基础，也是社区居民正常生活的必要条件，因此，幸福社区的第一要义应该是社区安全感。根据心理学家马斯洛(A. Maslow)的需求层次理论，安全感是人们的一项最基本的心理需求，只有在安全感得到充分保障之后，人们才会有其他更高层次的追求，也只有在安全需求得到满足之后才可能产生更深刻的幸福感。因此，安全感是幸福感的前提，居住环境的安全感是幸福社区的一项重要指标。

　　2、日常生活的便捷感和富足感。随着市场经济的发展，现代化进程的加速及人民生活水平普遍提高，消费结构发生了很大变化，人们在吃饱穿暖之后，开始追求更高的生活质量，要求在社区中提供更广泛、更多样化的文化服务、休闲服务、卫生服务、医疗保健服务等。作为一定区域居民的生活家园，社区应通过发展各类福利性和营利性服务，来满足社区居民不断增长的物质和精神生活需求，提高人们的生活质量，使居民感受到生活的便捷舒适。

　　3、邻里关系的认同感。社区赖以生存和发展的基础，在于居民间密切交往、相互信任、守望相助的社区精神，邻里关系的认同应是幸福社区的根本特征。心理学研究显示，从邻里交往中得到的支持及良好的邻里关系，是人们心理发展、个性健全和生活具有幸福感的必要前提。可见，和睦认同的邻里关系是维系社区的纽带，对于社区居民幸福感的提升具有重要意义。

　　4、人文风尚的文明感。一个社区的文明程度决定着社区向心力、凝聚力的强弱，而社区文明的进步有赖于社区文化的发展。人们的思想道德素质、科学文化素质、文学艺术素质、身体健康素质等诸多方面的提高，都与社区文化息息相关。不仅如此，社区文化还有助于增进居民间的交流和理解，密切相互联系，培养和强化他们的社区责任感，促进社区共同意识的形成，有利于居民产生社区认同感和归属感，并最终获得心理上的幸福感和成就感。

　　(二)社区服务

　　目前,广义的社区服务包括社会为社区提供的公共服务、社区自给福利性服务、政府购买社区和社会组织服务及有争议的商业服务。其中,社会化的私人服务(家政服务、心理治疗、身心保健等满足私人需求的便民利民服务)及市场提供的商业服务涉及到的是社区的私人事务,而社会为社区提供的公共服务及社区自给福利性服务涉及到的是社区的公共事务。

　　1、社区公共服务。社会为社区提供的公共服务指社区内外公共组织为社区提供的公共服务,当下尤指政府以直接的公共管理方式提供的管理服务和社区组织以公共利益为目标、依托社区公共资源提供的服务,如供水、供气、供电等公用服务,绿化、环卫、环保、园林、公共广告等公共设施,社区就业、社会保障、社区卫生和计划生育、社区文化、社区教育、社区体育、社区流动人口管理、社区安全等专业服务。

　　2、社区自给服务。指由社区自治组织和非营利性组织提供的无偿或低偿社区福利性、公益性服务,如物业管理、教育培训、图书阅览、老年人服务、残疾人服务、少儿服务及志愿者服务、邻里互助等,是传统的狭义上的具有社会福利性的社区服务。

　　3、政府购买社区和社会组织服务。政府购买社区服务，是政府购买服务在社区层面上的开展，与政府直接进行社区服务相对应，是将原来由政府(或居委会)直接举办的为社区居民提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按一定的标准进行评估后支付费用的社区服务方式。政府购买社区服务实质上是社区服务的新形式，是社区服务的一部分。

　　二、鹿城社区服务体系现状及问题分析

　　(一)社区服务体系现状

　　截至2012年底，鹿城区共下辖7街1镇80个城乡社区，其中城市社区65个，农村新社区15个；常住人口1352790人，平均每个社区常住16909人。区内共有全国和谐社区1个，省级和谐社区10个。其社区服务的做法及成效是：

　　1、初步建立整合便民的服务体系。鹿城区现已初步建立1个区级行政审批服务中心、8个街镇(功能区)便民服务中心和80个城乡社区便民服务中心组成的“1+8+80”便民服务体系。平均以400户左右为网格(街坊)单元，将全区80个城乡社区划分为1043个网格(街坊)，并统一为每个网格(街坊)单独编号，每个格上配备驻格员(街镇干部)+专职网格员(街坊主事)+楼栋长、社区记者、民情信息员、志愿者等其他服务力量，在社区层面推行条块捆绑的分线轮流服务、分格全员管理工作机制，确保了前台有人办事、网格有人理事“两不误”。

　　2、加快推进村社融合的服务格局。2011年以来，鹿城根据市委关于村级组织设置改革的总体部署，启动30个城中村“转”的工作，将111个村(纯农村87个，城郊村24个)联合组建成15个农村新社区。一方面，明确社区各类组织的职责边界，落实“上放下提”，为其在社区层面发挥作用搭建平台。目前，区、街镇两级下放到城乡社区办理的服务类事项112项，行政村上提到农村新社区办理的事项最多达23项，基本实现“凡是群众要办的事都能在农村新社区办理”的目标。另一方面，以队伍联建、治安联防、资源联享、设施联造、卫生联管、活动联办等“六联”为方式，进一步提升社区统筹能力，加快社区共融发展，增强村民对社区的认同感。

　　3、逐步形成具有特色的服务载体。城市社区方面，以青园社区为范本，发挥“老王听你说”、“爱心餐厅”、“四位一体”工作模式、群防群治等工作品牌的示范效应；促成了五马街道“红日亭免费伏茶”、滨江街道洪殿社区“科普教育”、南汇街道大自然社区“橙色亲情大自然”、清风社区“廉政文化”、松台街道桂柑社区“书香家园”等特色品牌。农村新社区方面，在七都社区开展全岛联动区域化党建，打造“党建带侨建”示范点；在鞋都三期社区突出服务新居民特色；在仰义街道临湖社区建立“王老伯邻里和谐(流动)工作室”，打造综治调解的临湖样本；在藤桥镇驿头社区培育生态文化、宗教文化、名人文化、程朱理学文化等“四张牌”。

　　(二)存在的主要问题及原因分析

　　1、基层设施落后分散，规范化建设有待加强。在硬件方面，以社区工作服务用房为例，通过调研发现，总的情况是，全区166个社区中工作服务用房达到省定350平方米标准的仅59个，缺房面积达22665平方米。在产权方面，除了少部分社区用房手续完备外，大部分的社区办公用房是临时租用或借用；用房面积方面，大多数社区远低于办公用房350平方米这条底线。甚至有些小区(春秋社区)的开发建设单位将本应属于社区的办公用房用于外租，严重影响社区的正常工作。此外，还存在有些社区的公共设施和资源没有得到协调管理和整合使用，利用率低，各社区间严重等不平衡问题。在服务人员待遇方面，社区工作者的工资福利待遇普遍较低，远低于当地职工平均工资水平，更低于杭州等地。由于待遇低等原因，社区工作者人员的流动性特别大，有些社区新进人员的流动率甚至达到50%。

　　2、社区工作负担过重，精细化服务程度不高。一是任务过重、过繁。一端是政府职能的下放，一端是居民的更高要求，社区工作处于中间环节。经调查，社区现已经承接民政服务等12大类110项工作。拒不完全统计，社区居委会每年要参加近两百次会议，报送报表材料近百份，接受近20个部门30多项检查，参加30多项考核评比。社区工作者俨然成了“百忙官”和小巷的“总理”，牵制了社区干部绝大部分的精力，严重压缩了进网格(街坊)上门服务群众的时间和精力。二是权责仍未匹配。事务下放后，执法权并没有下放到位，基层社区工作人员仅能起到监督、调解的作用，但责任仍让基层人员背负。三是服务水平有待提升。大部分网格员原来从事的是线上的工作，现在转向线和格的“双肩挑”工作。工作内容的加重和线上的专业性使他们出现业务不精、顾此失彼的情况。

　　3、社会组织发展不健全，社区服务资源整合不够。一是培育发展不够。长期以来，相对社会经济的快速发展，我们对社会组织的培育和发展的工作较为滞后。一方面是组建总数不多，难以全方位对接社区居民服务需求。另一方面是作用发挥不够，各社区虽已成立各类党员志愿者服务队伍等社会组织，但在承接政府职能和服务群众方面还没有发挥明显作用，尚处于发展壮大的阶段，亟待政府加以引导、培育，并提供平台。二是资源整合不够。社区服务存在“小而散”的问题，社区服务没有形成体系，各街道、社区划地为阵，没有形成统一的服务品牌和服务平台。服务业品牌少，社区服务总体水平和信誉度低，基本上还停留在上世纪90年代的“马路服务”水准。三是指导规范不够。如近年来发展较快的志愿者组织，目前还处在原发阶段，对志愿者没有资格要求和活动要求，缺乏规范管理，其作用发挥有限，活动层次比较单一。同时，志愿者服务还存在供需矛盾，一方面是层次较高的社区志愿者没有服务对象，另一方面是许多社会问题找不到志愿者提供服务

　　4、自治共建有待加强，居民自我服务作用发挥不充分。主要表现为社区与居民的互动性不强，处于“单向服务”状态，亟需调动居民参与社区活动和社区建设的主动性与积极性，由“单向服务”向“双向互动、共创和谐”转变。要把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体，离不开社区居民的广泛参与。而要动员社区居民参与到社区建设和管理中来，必须有针对性地解决广大居民群众关心的热点难点问题，才能调动社区成员的积极性和创造性，培育居民的社区归属感、认同感和现代社区意识，社区自治才能成为居民的自觉行动。

　　三、先进经验借鉴及启示

　　(一)先进经验

　　1、国外先进经验

　　——新加坡：指导与自治相结合。其社区服务体系特点是政府依法指导与社区自治相结合，政府对社区干预较为具体、直接和明显，通过对社区组织的物质支持和行为指导，把握社区活动方向，给予社区自治组织充分发育空间，引导社会团体、企业商家参与社区建设，建立社区服务网络，针对不同群众提供有效援助，形成了积极有爱心的社区风气。其在社区服务方面，新加坡培养社会自愿贡献者，又叫义工。通过义工为社区服务这种自愿贡献的精神，促进社区居民广泛参与，减轻了政府的压力，节约社区建设管理的成本。

　　——美国：社会化社区服务组织。尽管美国政府每年有大量的财政支出用于福利，并每年以15%比例增长支出，但仍难以解决日益增长的社会福利需求，所以美国出现了很多基金会、慈善机构，为社区建设融人大量资金。据统计美国非盈利组织约有150多万个，占美国各类组织的6%，平均每12个就业人员中就有1人为非赢利组织工作。每年通过募捐、接受个人和企业捐赠、基金会和政府资助以及服务收费，筹集的资金多达万亿美元。这些社区服务组织，给美国居民生活带来极大的方便，在提供就业、缓解社会矛盾和维护社会稳定方面发挥重要作用，同时也享受到政府的资助和税收方面的优惠政策。

　　——加拿大：居民需求导向。其社区服务的特点是从居民需求入手，社会问题出发，调动社区组织的积极性，发挥政府主导作用。加拿大社区服务体系建设比较突出，主要围绕当前经济和社会发展问题展开。加拿大人把提高和保持社区生活质量作为社区建设的主要内容，他们认为邻里关系，社区娱乐设施、鼓励和培育多样化氛围，一切有助于提高居民生活质量的服务，才是民众所需要的。建立充满生机的社区，重要的是建立关系而不是正式政府体制。

　　2、国内典型模式

　　——和谐社区的深圳“南山模式”。深圳市南山区在加强和创新社会管理、建设和谐社区方面走在了全国前列，被理论界誉为“南山模式”。它的最大特点是实施社区党建“三个全覆盖”(社区党组织全覆盖，社区党员管理和服务全覆盖，党员在和谐社区建设中作用发挥全覆盖)，充分利用党的组织优势和执政优势，把和谐社区建设与党的区域化组织建设和党员的先进性发挥统一起来；其次，设立“人大代表联络工作站”、“和谐企业工作室”和“爱心驿站”，解决各种利益矛盾。再次，根据社区的资源优势和实际需要，实行“一社一策”，“一社一亮点”，打造多元化、个性化的“特色文化社区”。最后，通过居民参与、企业和政府环保部门的有机结合，把环境治理问题与和谐社区建设统一起来，解决城市化面临的环保与发展的矛盾。

　　——志愿者服务的武汉“百步亭”做法。首先，体制创新使社区管理充满活力。打破传统的“区—街道—社区”行政体制，直接隶属于武汉市江岸区委区政府领导，并成立社区党委，设立社区管委会。社区的硬件及配套设施由房地产开发公司建设；居民公共服务由经营社区的服务公司、社区志愿者和政府职能部门共同承担。其次，志愿者成为社区和谐稳定的润滑剂。依托社区党组织和居民自治组织，形成了志愿服务中心、工作站、小组三级志愿服务网络。再次，多彩的社区文化塑造文明社区品牌。用志愿者文化、饮食文化、花灯文化、亭园建筑文化、节日文化、家园艺术生活，拆掉了邻里之间那堵“墙”，营造出守望相助的大家园式文明氛围。

　　——资源整合的杭州“三化并行”理念。2008年起，杭州市将原有的帮扶救助站和劳动保障站合并，并整合其他一些职能部门的工作职责，整体性地改革社区管理体制，建立社区公共服务站。通过社区公共服务站，政府的公共服务职能下移，为全体社区居民提供就业、社会保障、救助、卫生和计划生育、文教体、流动人口管理、安全、法律等综合性的服务。依托社会组织服务中心，推行服务多元化、资源整合化、运作社会化“三化并行”的发展理念，逐步培育了一批基本能满足社区居民生活需求的社区社会组织，使社区社会组织成为承接公共服务职能、完善社区服务的重要新生力量。

　　(二)若干启示

　　1、厘清政府、社会中间组织、社区居民的地位和作用，创新社区服务体制

　　首先要使政府服务与管理职能更加明确，社区建设要得到政府的大力支持，并专注于提供普惠化的公共服务，如新加坡就很好地做到了这一点;其次强化社会化服务，注重实现与市场化服务机制的互补，对于差异化、个性化的服务需求交给市场，力求使得全体社区居民在家门口获得更加快捷、便利、完整的社会服务;再次，要充分发挥社区自治的作用，充分调动社区居民参与社区服务，发挥他们在社区服务建设中起到不可替代的作用，从而推动社区服务长效发展。

　　2、充分发挥社区党组织的优势，吸纳、嵌入和参与社会资源，形成社区服务的“双向互动”

　　“双向互动”模式应着重强调四个方面内容：一是以社区党组织为核心，将驻区各类相关利益主体，如业委会、物管会等组织，通过党建的方式纳入管理服务范围。二是鼓励社会成立各种民间社会组织，共同参与社会的管理。三是创新维护居民权益机制，如南山区率先在辖区内的桃源街道办事处试行把信访、调解和司法服务三合一，充分发挥人民调解在处理社会矛盾方面的作用，维护了居民权益。

　　3、以需求为导向，突出社会组织优势，为居民提供精细化社区服务

　　社区社会组织在公共产品和公共服务提供上的最突出优势在于及时发现居民需求信息并对其作出迅速回应，这种以需求为导向的服务供给逻辑改变了以往政府自上而下向社区投入资源的决策方式。同时，社区社会组织能够提供更为多元化、个性化、专业化、精细化的服务，这些服务与居民日常生活息息相关，而政府大而同一的、规模化、制度化的公共服务供给机制却无法有效提供。

　　4、建立健全志愿者服务机制，发挥其对政府公共服务的补充作用，实现各方“共赢”

　　高效公共服务体系的一个重要支撑就是发展社区民间组织,整合社区公益资源,完善社区志愿者队伍。志愿者服务体现在公共服务的方方面面。实践证明，将一些本应由政府承担的公共服务交给志愿者完成的做法,不仅使政府节省了大量的资金,延伸了政府公共服务的范围,同时也增强了志愿者的社会责任感和成就感,可以说达到了政府、志愿者和被服务者“三赢”的效果。

　　四、构建新型服务体系的总体思路及对策建议

　　(一)总体思路

　　按照“创首善之区、建幸福鹿城”的总体部署，以厘清政府—社区—群众三者关系为基础，坚持社区作为政府管理社会的平台、基层服务群众的平台、群众自治共建的家园为发展导向，以“幸福社区”建设为总载体，以构建新型社区服务体系为重点，积极探索创新城乡社区公共服务的体制机制，大力提高社区的服务水平与品质品位，打造拥有共同的价值取向和文化认同的城乡群体和居民群众有安全感、富足感、认同感、公平感和成就感的幸福社区。

　　(二)基本框架

　　首先，构建一个主体多元化、职能专业化、参与大众化的社区服务框架。主体多元化是建立集政府公共服务、市场性服务和非营利性社会组织的服务于一体的服务体系。职能专业化是指在服务分类过程中，社区服务职能要逐渐实现专业化发展，政府的社区管理需要大量的专业人才，专业化的社会组织也需要专业人才来管理和经营。参与大众化是指专业化的管理并不排斥社区居民的广泛参与，一方面社区专业化管理的对象是所有社区居民，另一方面社区专业化管理也需要社区居民的监督，其主旨是使社区管理方提高公共服务质量。

　　其次，建立健全政府公共服务的保障供给机制、市场性服务的竞争激励机制、非营利组织的购买服务和自愿服务等机制。按照“服务设施最大化、办公用房最小化”的要求对社区公共服务设施、项目、人员、资金及扶持政策进行整合，形成社区便民服务、计卫食药服务、文教体活动、社会管理服务、居家养老服务照料等“五位一体”多功能服务网络。

　　再次，基于社区资源，打造具有自身特色的社区服务。以创建文化型社区为载体，提升居民精神富有感。发挥先进文化的引领作用，精心培育社区共同价值观，增强社区凝聚力和向心力，打造“人文化”的精神家园。

　　最后，建立健全以居民需求为导向的评价体系，保障社区服务机制的健康有序运行。探索建立驻社区单位社区建设责任评价体制，推动共驻共建、资源共享。

　　(三)对策措施

　　1、构建公共服务“多元供给”新体系

　　新型社区服务体系就是以居民需求为导向，按照共建、共治、共享的理念，建设一种公共服务“吸纳供给”与“合作式供给”的复合体。“吸纳供给”是指政府或派出机构为社区公共服务的供给主体，辖区内的企业、社会组织和志愿者被政府所“吸纳”，共同参与公共服务的供给。“合作式供给”是指社区与辖区企业、社会组织、志愿者形成合作伙伴关系，共同提供公共服务。具体而言，就是致力于公共服务主体由单一向复合的转型，公共服务渠道由单一向多元转型，公共服务内容由按供向按需转型。

　　在新型服务体系中，政府及其职能部门的功能是引导、保障和评估；社区的主要职责是提供公共性服务、公益性服务和开展居民自治服务；社区其他各类组织的功能主要体现于商业服务。三者是相互协调、相互补充和共同发展的关系。这一多元主体框架，实现了各参与主体的责任区分、功能叠加、内容交叉、人员复合，构建“上下联动、区域联动、社会联动”的服务机制，实现从“被动式服务”向“主动式服务”、从“单向约束”向“双向互动”的转变，社区公共责任得以共担、共享。

　　2、推进自治服务“共建共享”新体制

　　拓展居民参与社区建设的平台和途径，探索组建具有广泛代表性的社区事务决策咨询委员会，扩大居民群众的决策参与和监督范围；实现居民参与机制的制度化，以社区居委会为依托，通过落实民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的制度化参与机制，实现社会成员广泛参与讨论和决定社区事务与社区公共权力运作的全过程，提高居民社区参与的民主程度和深入程度；开展多种形式的和谐企业、和谐家庭、和谐社区等创建活动，发展和睦邻里关系，努力形成社区管理服务人人参与、社会建设成果人人共享的良好局面。

　　3、创新特色服务“四位一体”新架构

　　以社区党组织为领导核心，社区居委会、业主委员会、物业管理企业共同协商社区事务，开展“四位一体”的特色服务机制。明确社区党组织的主导地位，健全完善“四位一体”中各成员组织的工作制度、联席会议的议事原则、议事范围、决策及执行程序、监督办法等。制订社区居民提案议案制度、业主委员会工作制度、物业管理企业服务标准等。社区各组织按照相关制度和规则各司其责，分工明确。共同利用社区资源，共同开展社区服务，共同创建文明社区。

　　4、培育服务组织“融合发展”新模式

　　搭建社会组织孵化培育平台。加大政府职能转移管理力度，将“能放、可以放”的社区公共服务项目转包给社会组织，实现社区公共服务社会化、专业化、项目化和市场化运作；设立社会组织扶持专项资金，重点扶植一批公益慈善、居家养老、福利服务、医疗卫生、科教文体等社会组织参与社区建设，吸引民间资本和社会力量参与社区服务；设立社区社会组织指导委员会，指导、协调、监督、促进参与社区建设的社会组织的工作。

　　引进社区公共服务外包机制。将社区养老助残、慈善帮困、法律援助、医卫文体等与民生密切相关的公共服务进行项目外包，由社会组织“接力”进行项目化运作；建立自治组织与物业服务企业良性互动，鼓励各社区引入资质好、管理能力强、诚信度高的社区物业公司，提升社区管理水平；尽快出台政府购买服务的相关政策，出台政府转移职能目录和购买服务目录，建立社会组织承担政府职能的链接、监督和评估机制，确保政府外包的社区公共服务项目的运行质量。

　　建立社工加义工的社区服务体系。培育发展社工组织和社区队伍，加大专业社会工作岗位开发力度，以政府购买服务、公开招聘等引进形式和税收减免、政策支持等激励方式，有计划、有步骤地培养大批高素质、高水平、专业化的青年社会工作人才参与社区建设；开展“社工+义工”服务，逐步形成“社工引领义工、义工协助社工”的社区工作服务新模式；化对社工队伍和义工队伍的指导、监管力度，建立专项资金扶持机制和人员保障机制。

　　5、建立服务评价“需求导向”新标准

　　评选内容应充分体现和反映民生性，与民生相关的评估指标应占全部指标的三分之二左右。强调“公众(居民)满意”等评价标准，发挥“以下评上”的管理效果，实现“目标导向服务、结果控制管理”的社区服务管理创新，实现从重政府满意到重居民满意的转变、从“完成上级行政任务”到解决民生实事的转变。

　　采取多元参与评估机制。评选过程采取居民群众的“满意度评估”、相关部门及同行的“合适度评估”和专家学者的“优质度评估”三个层次。在评价过程中，多元主体对社区公共服务、居民满意度、民生实施项目、社会组织发展、民情联系等方面工作进行综合评价，通过自我评估、问卷调查、居民评议、部门考核、第三方测评、专家评审等方式，开展“幸福社区”创建和工作评先评优。

　　6、强化服务保障“整合高效”新格局

　　一是加强组织领导。加强统筹协调和规划，有效整合政府各职能部门在社区的服务职能和服务资源，积极推进“一站式”服务机制，有条件的地方可尝试实行“大科制”改革，将“一站式”社区服务大厅作为单设机构列入街道办事处内设机构。二是根据最新的工作内容、工作要求，制订保障工作经费和人员经费的文件，确实保障社区工作人员的工资和福利待遇。三是建立培训与考试机制，提升社区工作人员的整体素质。四是实施职务选拔机制，打通“能上”的渠道，激励高校毕业生等人才进入社区，享有大学生村官同等的待遇。

（中共温州市鹿城区委宣传部副部长、区文明办主任 吴东来）